Green Public Procurement (Direttiva 2012/27/UE) una imperdibile occasione di crescita da cogliere per le Pubbliche Amministrazioni

gppParlando di energie rinnovabili, non è raro imbattersi, in questi ultimi anni, in numerose incongruenze anche eclatanti di corretto inserimento ed armonizzazione nei territori, che ha fatto seguito alla repentina e perentoria avanzata delle energie pulite, che spesso ha finito per lasciare su di esse polemiche molte volte più che giustificate, denigrando e snaturando la base fondante di questo autentico “rinascimento energetico” che può davvero essere determinante nella ricerca di nuove ricette per ridisegnare un nuovo modello di sviluppo a fronte della gravissima crisi dei modelli economici liberisti, ossessionati dal mito del PIL e della crescita continua (vedi post “L’economia, l’ossessione della crescita illimitata e il Piano B”). Molte di queste incongruenze, come chi segue il settore delle rinnovabili sa bene, è stato provocato spesso da una frattura esistente tra il potere legislativo centrale e quello regionale, con quest’ultimo, che, nel turbinio di avvicendarsi dei quadri incentivanti le rinnovabili, non si è trovato adeguatamente preparata a classificare il proprio territorio di riferimento, in funzione della pianificazione dei nuovi insediamenti energetici rinnovabili.

Una esigenza forte quella di far maturare competenze più solide ed adeguate all’internogpp2 delle Amministrazioni Pubbliche per far fronte ad una estesa varietà di tecnologie pulite di produzione energetica, enfatizzate anche dalla Direttiva 2012/27/UE, orientata ad accelerare il raggiungimento degli obiettivi indicati dal “pacchetto clima-energia 20/20/20”, andando a incidere sopratutto nel comparto edilizio, responsabile del 40% dei consumo finale di energia e che vede tra i suoi strumenti strategici di punta, il “Green Public Procurement”, tradotto letteralmente “Appalto pubblico verde”, in relazione al quale si prospettano numerosi obblighi e quindi potenziali occasioni di maturazione per le Amministrazioni. Passando in rassegna la Direttiva, 2012/27/UE, che dovrà essere recepita entro il 5 giugno 2014, questa impone agli Stati membri di stabilire:

  • un obiettivo nazionale indicativo di efficienza energetica, basato sul consumo di energia primaria o finale, sul risparmio di energia primaria o finale o sull’intensità energetica” (art. 3)
  • una strategia a lungo termine per incentivare gli investimenti nella ristrutturazione degli edifici residenziali e commerciali, pubblici e privati (art. 4) stimolando la concorrenza tra le imprese e la creazione di posti di lavoro nei settori correlati.
  • la promozione di nuove campagne d’informazione/formazione sull’efficienza energetica e sugli aspetti giuridici e finanziari rivolte sia agli specialisti di settore sia ai consumatori.

In questo contesto i paesi aderenti dovranno pubblicare i Piani d’Azione Nazionali entro il 30 aprile 2014 con aggiornamento su base triennale. L’implementazione e l’attuazione dei Piani di azione sarà controllata attraverso un sistema di monitoraggio che consentirà di esaminare il raggiungimento dell’obiettivo del 20% di efficienza energetica al fine di attuare eventuali misure e raccomandazioni.

Premio-Compraverde-20101Venendo nello specifico alla Pubblica Amministrazione sono evidenti novità sostanziali come il fatto che dal 1 gennaio 2014, il 3 % della superficie coperta utile totale degli edifici pubblici riscaldati e/o raffreddati superiore a 500 m² (di proprietà del proprio governo centrale e da esso occupati) dovrà essere ristrutturata ogni anno ai fini del rispetto dei requisiti minimi di prestazione energetica stabiliti in applicazione dell’art. 4 della direttiva 2010/31/UE, ancora recepita dal nostro paese. A partire poi dal 9 luglio 2015, tale soglia sarà ulteriormente abbassata per ricomprendere gli edifici pubblici con aree calpestabili pari ad appena 250 m², interessando così la stragrande maggioranza del patrimonio edilizio pubblico. Evidente il livello prioritario di intervento del nuovo provvedimento verso edifici del governo centrale con basse prestazioni energetiche, davvero tantissimi, mentre potranno essere esclusi gli edifici protetti in relazione all’appartenenza a determinate aree o al loro particolare valore storico-architettonico, gli edifici di proprietà delle forze armate o del governo centrale destinati a scopi difensivi con esclusione di alloggi ed uffici e gli edifici adibiti a luoghi di culto e allo svolgimento di attività religiose. Pienamente coinvolti in tutto questo gli Enti che si occupano di edilizia sociale, che dovranno adottare piani di efficienza energetica autonomi con obiettivi e azioni specifiche analoghe a quelle fissate per le amministrazioni centrali e instaurare un sistema di gestione dell’energia, compresi audit energetici. E veniamo adesso all’aspetto innovativo ed importante degli acquisti verdi, inseriti nell’ambito delle gare d’appalto d’importo oltre le soglie di cui all’art. 7 della Direttiva 2004/18/CE. Sotto l’acronimo GPP “Green Public Procurement”, letteralmente “Appalto pubblico verde ” o “Acquisto verde da parte della Pubblica amministrazione”. Si tratta di una grandissima evoluzione anche e soprattutto culturale, inserita tra i principali strumenti adottati per mettere in atto strategie di sviluppo sostenibile, che prevede l’integrazione a pieno titolo di considerazioni di carattere ambientale nelle procedure di acquisto della Pubblica Amministrazione, fino ad oggi marginalizzate ed escluse. Un mezzo straordinario per poter scegliere citando testualmente la definizione US EPA 1995 “quei prodotti e servizi che hanno un minore, oppure un ridotto, effetto sulla salute umana e sull’ambiente rispetto ad altri prodotti e servizi utilizzati allo stesso scopo“. Un approccio importante, quello del GPP, che tiene conto che acquistare verde significa quindi acquistare un bene/servizio tenendo conto degli impatti ambientali che questo può avere nel corso del suo ciclo di vita dall’estrazione della materia prima, allo smaltimento del rifiuto, con l’approccio definito “dalla Culla alla Tomba” definito anche, attraverso la procedura LCA (Life Cycle Assessment).

Una fetta importantissima di acquisti, quelli pubblici, che nel nostro paese rappresentano in Italia circa il 17% del Prodotto Interno Lordo (PIL), contro il 14% della media dei Paesi dell’Unione Europea. Un concetto, quello dell’appalto verde, originariamente promosso e confermato dall’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) come importante contributo insieme a due guide importanti al concetto e alla pratica del Green Procurement sono state prodotte dall’EPE (Environmental Partner for Environment) e dall’ICLEI (International Council for Environmental Initiative) associazione da sempre impegnata per la divulgazione di buone pratiche di sostenibilità nelle amministrazioni locali secondo lo schema della sussidiarietà delle Agende XXI locali elaborata dopo la Conferenza ONU su Ambiente e Sviluppo tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992 e sottoscritta da 178 governi di tutto il mondo, tra cui l’Italia.

Emblematico, in questo senso il “Piano di efficienza energetica 2011” dell’UE, attuato proprio dalla Direttiva 2012/27/UE, che raccomanda proprio la metodica GPP nel settore della ristrutturazione di edifici e nell’adozione di criteri di efficienza energetica per il raggiungimento dell’obiettivo di risparmio del 20% di energia primaria entro il 2020, analogamente a quanto affermato nelle Linee guida PAES del Patto dei Sindaci. In tal modo, gli Stati membri saranno obbligati a introdurre norme finalizzate agli acquisti esclusivi, da parte del governo centrale, verso prodotti, servizi ed edifici ad alta efficienza energetica, incoraggiando gli enti pubblici, anche a livello regionale e locale, a conformarsi al ruolo rappresentativo ed esemplare del governo centrale, escludendo solo i casi in cui prevalgono diverse esigenze di efficienza in termini di costi, fattibilità economica, idoneità tecnica e adeguata concorrenza. Fondamentale in questo senso l’Allegato III, che fa riferimento ai requisti di efficienza energetica per l’acquisto di prodotti, servizi ed edifici da parte del governo centrale riassumibili nei seguenti punti:

  • si dovranno acquistare solo prodotti appartenenti alla classe di efficienza energetica più elevata possibile, qualora gli stessi siano contemplati da un atto delegato adottato ai sensi della direttiva 2010/30/UE (recepita in Italia dal D.lgs 104/2012, che estende l’etichetta energetica, anche ai prodotti che contribuiscono alla conservazione dell’energia durante l’uso quali, ad es., serramenti e infissi) o da una direttiva di esecuzione della Commissione collegata.
  • per i prodotti non contemplati da atti delegati ma indicati da una misura di attuazione della direttiva 2009/125/CE (specifiche per la progettazione ecocompatibile dei prodotti connessi all’energia), adottata successivamente all’entrata in vigore della direttiva 2012/27/UE, bisognerà acquistare solo prodotti conformi ai parametri di efficienza energetica specificati dalla misura di attuazione;energystar
  • sarà obbligatorio acquistare apparecchiature per ufficio conformi al marchio Enegy Star (Decisione 2006/1005/CE, alla quale è succeduta la Decisione 2013/107/UE);
  • si dovranno acquistare pneumatici conformi al criterio della più elevata efficienza energetica in relazione al consumo di carburante (Reg. n. 1222/2009), salvo ragioni di sicurezza o salute pubblica;
  • per gli appalti di servizi sarà obbligatorio richiedere nei bandi che i fornitori utilizzino esclusivamente prodotti conformi ai requisiti di efficienza energetica di cui sopra.
  • sarà obbligatorio acquistare o concludere nuovi contratti per affittare esclusivamente edifici conformi almeno ai requisiti minimi di prestazione energetica di cui all’art. 5, par. 1 della direttiva. Eccezioni sono previste per gli acquisti diretti ad avviare una ristrutturazione profonda o una demolizione, o finalizzati a rivendere l’edificio (senza che l’ente pubblico se ne avvalga per i fini che gli sono propri), o per salvaguardare edifici di particolare valore storico-architettonico.
  • È previsto che la conformità con i citati requisiti sia verificata attraverso gli attestati di prestazione energetica di cui all’art. 11 della direttiva 2010/31/UE (Direttiva “Edifici a Energia Quasi Zero” – NZEB) che, tuttavia, non è stata ancora recepita nel nostro ordinamento (il termine previsto era il 9 luglio 2012), e per la quale l’Italia rischia di essere deferita alla Corte di Giustizia Europea.

Un tema quest’ultimo punto, di grande importanza per il riflesso che le prestazioni energetiche degli edifici risulta avere riflessi pesantissimi anche sull’acquisto degli edifici di abitazione da parte dei cittadini (vedi post). Una pratica il Green Public Procurement, che ha avuto anche in Italia diversi approcci, a partire dal Decreto Ronchi, uno dei caposaldi della normativa nazionale sui rifiuti (D. lgs. 22/97 art. 19), modificato da L.448/01, che stabilisce l’acquisto di almeno il 40% del fabbisogno di carta riciclata, seguito poi dal DM  27/3/98 in cui una quota del parco autoveicolare deve essere costituito da veicoli elettrici, ibridi o ad alimentazione naturale dotati di dispositivi di abbattimento delle emissioni, la Finanziaria del 2002 (L. 448/01, art.52) sancisce l’obbligo di riservare almeno il 20% del totale all’acquisto di pneumatici ricostruiti. E’ stato poi il DM 203 8/5/2003 ad invitare le regioni a definire norme affinché gli enti locali coprano il fabbisogno annuale di manufatti e beni con una quota di prodotti ottenuti da materiale riciclato nella misura non inferiore al 30%. Il decreto prevedeva inoltre che i destinatari adottassero in sede di formulazione di gare per la fornitura e l’installazione di manufatti e beni, e nella formulazione di capitolati di opere pubbliche, criteri tali da ottemperare al rispetto delle quote previste dal decreto. Nell’aprile 2006 in attuazione delle direttive europee è stato pubblicato il Codice dei contratti pubblici a lavori servizi e forniture (D.lgs 12/04/2006, n. 163), nel quale, pur non rendendo obbligatoria la pratica degli acquisti verdi, lascia la possibilità a tutte le amministrazioni ed agli Enti Locali di effettuare scelte ambientalmente e socialmente preferibili: all’art. 2 comma 2 (principi) si indica che “Il principio di economicità può essere subordinato, …, ai criteri previsti dal bando ispirati ad esigenze sociali nonché alla tutela della salute e dell’ambiente ed alla promozione dello sviluppo sostenibile”.

Il GPP può davvero costituire quindi, un valido strumento per favorire la crescita di un “mercato verde”, attraverso:

  • inserimento di criteri di preferibilità ambientale nelle procedure di acquisto della Pubblica Amministrazione nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa;ecolabel
  • possibilità di considerare i sistemi di etichettatura ambientale di prodotto (es.: ecolabel) come mezzi di prova per la verifica di requisiti ambientali richiesti;
  • possibilità di considerare le certificazioni dei sistemi emasdi gestione ambientale (EMAS – ISO 14001) come mezzi di prova per la verifica delle capacità tecniche dei fornitori per la corretta esecuzione dell’appalto pubblico.

Insomma un momento di svolta, quello del Green Public Procurement, in cui finalmente la Pubblica Amministrazione, in un momento delicatissimo per il paese, impegnato nella riduzione ed ottimizzazione dei costi, è chiamata a dare risposte importanti anche in chiave testimoniale verso i cittadini, in un momento di profondissimo distacco di questi verso chi è chiamato ad amministrare il bene comune, soprattutto nei livelli più centrali dello Stato.

A seguire alcuni spunti di esperienze sul GPP

Sauro Secci

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